Despesa sem empenho prévio e despesa sem autorização orçamentária: um breve ensaio.

Não é incomum o surgimento na mesa de nós, contadores públicos, especialmente municipais, pedidos de empenho já acompanhados das notas fiscais e com ateste do recebimento dos materiais e serviços.
Nesse tipo de situação e em outras similares pode eventualmente surgir a dúvida se a despesa realizada se enquadra como sem empenho prévio ou se é uma despesa sem autorização orçamentária.

Antes de adentrarmos no assunto principal do texto, é preciso relembrarmos alguns conceitos e suas implicações práticas, e começaremos isso pelos conceitos de empenho e de nota de empenho.
O art. 58 da Lei Federal nº 4.320/1964 conceitua empenho como o "ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.". No caso, a autoridade competente é o Ordenador de Despesa que, ao autorizar a execução de determinada despesa cria concomitantemente uma obrigação para o Poder Público de pagar ao contratado pelo objeto da despesa, caso todas as condições para tal sejam satisfeitas. A obrigação efetiva de pagamento irá surgir com a liquidação da despesa (art. 63) é o procedimento pelo qual o Poder Público verificará se todas as condições para o pagamento foram implementadas.
Muitas pessoas confundem o ato do empenho com a emissão da Nota de Empenho, todavia, são eventos diferentes do processo de execução da despesa pública.
Percebam que que no conceito de empenho do art. 58 nada se fala sobre nota de empenho, que somente irá surgir no § 1º do art. 60, que não traz uma definição do que seria a Nota de Empenho, mas apenas dispensa a sua emissão.
Segundo a doutrina dominante, a Nota de Empenho é o documento que materializa a autorização dada pelo Ordenador de Despesa, ou seja, é o documento que representa o ato do empenho. Esse entendimento decorre do art. 61 que, este sim, traz o conceito legal de Nota de empenho bem como os seus principais requisitos:

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Um olhar um pouco mais reflexivo desses dispositivos legais produz a constatação de que uma despesa que foi realizada sem a emissão da nota de empenho não necessariamente é uma despesa sem empenho prévio, já que é possível que a autorização do ordenador de despesa pode ter sido expressa diretamente na Ordem de Compra, Requisição de Despesa, Pedido de Empenho, Ordem de Fornecimento ou outro documento assemelhado.
Assim, em tese, é possível termos o ato de empenho e o ato de emissão da nota de empenho em períodos distintos e, entre estes dois períodos pode-se realizar a despesa sem afronta ao art. 60 da Lei de Finanças Públicas.
Assim, é preciso cuidado e um completo conhecimento da situação posta para se afirmar que determinada despesa foi realizada antes do respectivo empenho.
Tratando agora da realização de despesa sem autorização ou respaldo orçamentário, ela está expressa especialmente na Lei Complementar nº 101/2000, a LRF, em seus artigos 15 e 16, in verbis:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 (...)
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária (...)
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

Como podemos ver, na definição do que é uma despesa sem adequação orçamentária, não é levada em questão o instituto do empenho, mas sim a existência e suficiência de crédito orçamentário.
Cabe ressaltar que como crédito orçamentário não se trata apenas do valor autorizado em orçamento, visto que a adequação se estende inclusive quanto à classificação orçamentária correta para cada caso.
Tendo em mente os conceitos apresentados, podemos dizer que nem toda a despesa sem empenho prévio se enquadra como sem autorização ou adequação orçamentária, mas toda despesa deste último tipo é uma despesa sem empenho prévio, especialmente em virtude do art. 59 da Lei de Finanças que proíbe o empenho (autorização) de despesa que exceda os créditos orçamentários concedidos, evidentemente considerando-se como crédito concedido apenas o valor da dotação adequada à despesa.
Tendo sido o orçamento instituído na Administração Pública Brasileira como peça fundamental para o controle e gestão dos gastos governamentais e o instituto do empenho ter a função primeva de ser instrumento de controle da execução orçamentária, resumidamente podemos entender que a despesa executada é considerada sem autorização, respaldo ou adequação orçamentária quando não há dotação com classificação orçamentária adequada ao objeto da despesa ou se esta existir, o seu saldo a empenhar não for suficiente para absorver o valor da despesa.
Já, quando houver a dotação adequada e esta for suficiente para absorver a despesa, porém, a autorização para sua realização por parte do ordenador de Despesa inexistir ou for posterior ao início de sua execução, temos o caso de despesa sem prévio empenho, desatendendo ao art. 60 da Lei nº 4.320/64.
Enquanto que a legislação torna grave a realização de despesa sem autorização orçamentária, infligindo penalidade severa de improbidade administrativa (Lei Federal nº 8.429/1992, art. 10, inciso IX), a falta de prévio empenho é tratada como uma falta formal, geralmente não penalizada por si só, mas prejudicando a avaliação das contas do Administrador Público.